В начале марта текущего года Правительство КР приняло решение о передаче функций по разработке фискальной политики из Министерства экономики в Министерство финансов КР. Бизнес-сообщество и круги профессионалов восприняли это нововведение крайне негативно. Ниже размещено Обращение к Президенту КР бизнес-сообщества по данному решению Правительства КР.

Подтверждением того, что бизнес-сообщество и специалисты были правы, являются принятие МФ КР в последнее время ряда инициатив по изменению налогового законодательства. Комментарий Председатедя Правления Т. Ким к этим законопроектам прилагается.

В начале марта текущего года Правительство КР приняло решение о передаче функций по разработке фискальной политики из Министерства экономики в Министерство финансов КР. Бизнес-сообщество и круги профессионалов восприняли это нововведение крайне негативно. Ниже размещено Обращение к Президенту КР бизнес-сообщества по данному решению Правительства КР.

Подтверждением того, что бизнес-сообщество и специалисты были правы, являются принятие МФ КР в последнее время ряда инициатив по изменению налогового законодательства. Комментарий Председатедя Правления Т. Ким к этим законопроектам прилагается.

Письмом Министерства Финансов от 27.03.13 № 14-3-1/2892 направлен на согласование министерствам и ведомствам Законопроект, подготовленный во исполнение Поручения Премьер-Министра КР, «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Кыргызской Республики»

Настоящий законопроект вносит дополнение в статью 334 Налогового кодекса Кыргызской Республики об установлении для гг. Бишкек и Ош (то есть по землям несельскохозяйственного назначения) зонального коэффициента в размере от 1,2 до 5,0 вместо диапазона от 0,3 до 1,2, установленного действующим Кодексом.

Данное дополнение предполагает увеличить в пять раз (!) нагрузку по земельному налогу на все земельные участки в указанных городах, включая и нагрузку на население. Не оценивая бизнес- и социальную составляющую последствий такого решения — они очевидны, хотела бы особо подчеркнуть, что с методологической позиции данный законопроект выполнен крайне непрофессионально и неряшливо:

1. Коэффициент потому и является коэффициентом, что рассчитывается от среднего значения по региону, равному 1.0, а все остальные значения коэффициента – выше и ниже единицы, колеблются относительно среднего уровня, приравненного к применению базовой ставки налога без корректировки в большую и меньшую сторону. Значение коэффициента, меньшее и большее 1.0, рассчитывается как оценка какой-либо величины по отношению к среднему уровню. Таким образом, применение коэффициента в диапазоне, целиком лежащем по одну сторону от 1.0, является методологическим и логическим абсурдом. Но, похоже, это наших «фискальных политиков» мало смущает. С сожалением невольно приходишь к выводу, что мы, как страна, все ближе к превращению в «банановую» республику по уровню мышления и интеллекта.

2. Если отвлечься от содержания первого пункта, рассмотрим, как реализована предлагаемая «новация» в законопроекте. Предлагаемый проект полностью игнорирует существование нормы части 4 статьи 339 Налогового кодекса, предусматривающей, что «значения зонального коэффициента К3 устанавливаются местными кенешами, в зависимости от особенностей экономико-планировочных зон населенных пунктов, в размере от 0.3 до 1.2». То есть в простоте душевной авторы указанного законопроекта запросто вносят новую норму, не обращая внимания на действующую, не исключая ее. Представляете, как здорово будет пользоваться такой редакцией кодекса! О, юридическая техника! Хотя бы на самом примитивном уровне, она же должна остаться даже в «банановом» мире! Или мы пойдем еще дальше, то есть — ниже?

3. Не менее просто и незатейливо исполнен и другой законопроект, которые, видимо, как пирожки, собирается теперь трудолюбиво печь Министерство финансов республики, судорожно выполняя поручения Правительства по пополнению бюджета, вместо тог
1000
о, чтобы заняться рациональным расходованием средств, уже собранных.

Нелишним будет заметить, что доля собранных налогов в ВВП страны, являющаяся общепризнанным показателем налоговой нагрузки, по итогам 2012 составила 21 процент, и это – без сумм социальных отчислений и неналоговых платежей! По итогам 2009 года данный показатель составлял 17,9 процента, то есть показатель нагрузки за 2009- 2012 годы увеличился на 17,3 процента. А всего при росте ВВП страны за эти годы на 51,3 процента, налоговые доходы бюджета выросли на 80 процентов! Это прекрасные показатели и результат усилий фискальных ведомств и самого бизнеса страны по снижению теневой части экономики. Однако данные усилия закономерны и приносят плоды только тогда, когда налоговая нагрузка в целом невелика и не увеличивается. При предлагаемой же Минфином КР «политике» уже отвоеванные у «тени» секторы быстро исчезнут из границ официальной экономики.

Но вернемся к Законопроекту Министерства финансов, направленного на согласование в министерства и ведомства письмом от 22.03.13 № 14-3.1./а707 «О внесении дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики». Внесены две новые зеркальные нормы в два действующих Закона Кыргызской Республики: «О финансово-экономических основах местного самоуправления» и «О неналоговых платежах»,- предоставляющие право органам местного самоуправления вводить иные местные сборы, НЕ ПРЕДУСМОТРЕННЫЕ действующим законодательством в порядкеи на условиях, определяемых местными кенешами.

И уж совсем не смущает авторов законопроекта содержание статьи 1 Закона «О неналоговых платежах» о том, что «установление и отмена, размеры и сроки, порядок зачисления в бюджет неналоговых платежей, а также предоставление льгот их плательщикам осуществляется Жогорку Кенешем Кыргызской Республики и другими органами государственной власти в соответствии с настоящим Законом», которая вводилась как «противоядие» от самоуправства этих самых «других органов», — они просто дополняют данный закон вышеуказанной нормой.

На мой взгляд, установление такой нормы развернет в обратную сторону вектор реализуемой в республике в течение последних нескольких лет концепции либерализации фискальной политики и внесет полный хаос в условия бизнес-климата в стране.

Очень хочется понять, куда же мы идем, или вернее, куда хочет нас повести Правительство?

Бизнес-сообщество республики высоко оценивает Ваши усилия по развитию экономики страны. Включение в Национальную стратегию устойчивого развития в качестве приоритетов стимулирующей функции налоговой политики создает основу для улучшения условий для экономического роста. В тоже время бизнес-сообщество обращает Ваше внимание на решения Правительства Кыргызской Республики, принятые в начале марта, идущие в разрез со стратегическими установками страны.

По вопросу передачи функции разработки фискальной политики в части налогообложения в Министерство финансов

На заседании Правительства КР 5 марта 2013 года при рассмотрении вопросов уточненной структуры Правительства было принято решение о передаче функции разработки фискальной политики в части на­логообложения из Министерства экономики в Министерство финансов Кыргызской Республики (ППКР от 5.03.2013 г. № 109).

Данное решение противоречит фундаментальному принципу управления – разделения полномочий и объявленному политическому курсу развития страны на повышение прозрачности и улучшение бизнес-среды. Аналитическая записка по оценке аргументов по передаче функции разработки фискальной политики прилагается к письму.

Настоящее решение идет вразре
1000
з с решением комиссии Правительства по оптимизации государственного управления с участием представителей бизнес-сообщества, которая в 2012 году работала в течение нескольких месяцев и приняла практически единогласное решение (при возражении только представителей Минфина КР) об отсутствии необходимости и негативных последствиях передачи указанной функции в Министерство финансов.

Мы хотели бы обратить внимание, что данное решение принято под диктовку МВФ (Постановление правительства и Национального Банка «О Плане мероприятий по реализации Меморандума об экономической и финансовой политике (МЭФП) на 2011-2014 годы» от 23 сентября 2011 года N 603/46/10). Причем ряд формулировок данного постановления фактически передает ряд функций налоговой политики и администрирования в руки МВФ (см. например, пункт 7в плана, требующий обеспечения обязательного участия представителей МВФ в деятельности УКН). Все это ставит под сомнение самостоятельность Правительства, а, следовательно, полный учет им всех «за» и «против» при принятии данного решения.

Давление МВФ при принятии данного вопроса означает, что налоговая политика при передаче функций Минфину станет подчиненной расходной части бюджета и полностью потеряет даже те незначительные стимулы роста, которые существуют в Налоговом кодексе. В стратегии указано, что уровень налоговых поступлений в государственный бюджет в 2012 году возрос и составил 21,7% к ВВП. Это очень высокий показатель для развивающихся стран, и по нашему мнению, близок к уровню после которого налоговое бремя может привести к замедлению экономического роста.

Основной проблемой бюджета являются не низкие налоговые поступления, а завышенные расходы бюджета, что приводит к значительному дефициту бюджета (7,1%). При этом бизнес-сообщество считает, что реформы в расходной части неэффективны и нетранспарентны. Так по данным исследования по теневой экономике две трети юридических лиц считают, что они платят больше налогов по сравнению с фактически предоставляемыми государственными ус­лугами. При этом Министерство финансов не готово к государственно-частному диалогу на том уровне, на котором он проходит при Министерстве экономики.

При этом, в соответствии с действующим налоговым зако­нодательством, орган, отвечающий за фискальную политику, является арбитром при решении налоговых споров {на досудебной стадии) между налоговым органом и налогоплательщиком. Поэтому разъяснения Министерства экономики, как правило, исходят из презумпции добросовестности налогоплательщика. Если же разъяснения будет давать орган, заинтересованный не в развитии экономики и защите интересов предпринимательства, а отвечающий за финансирование расходных статей бюджета, это неизбежно повлечет за собой усиление неправомочного давления на бизнес.

Мы единодушны в мнении, что передача функций в Министерство финансов закрепит сложившуюся тенденцию увеличения налогового бремени и подорвет основы экономического роста, заложенные в Национальной стратегии устойчивого роста.

В Национальной стратегии устойчивого развития абсолютно верно указано, что по- прежнему действуют сложные административные процедуры по исполнению бизнесом налоговых обязательств. Деятельность фискальных органов, замешанных в коррупционных схемах, подрывает доверие бизнеса к государству и ставит под угрозу устойчивость финансовой системы в целом. Решение вопроса передачи функций сбора отчислений по государственному страхованию из Социального фонда в государственную налоговую службы внесло бы значительный вклад в уменьшении коррупции посредством устранения факта дублирования сбора аналогичных налогов.

В течение почти полутора лет Межведомственная комиссия осуществляла работу по передаче функций сбора отчислений по государственному страхованию Налоговой службе. Работа по данному направлению была открытой и прозрачной. Работа Межведомственной комиссии неодно
1000
кратно рассматривалась на заседаниях Совета по развитию бизнеса и инвестициям. Позвольте напомнить Вам, что, именно Вы поддержали эту инициативу бизнес-сообщества на заседании Совета от 26 мая 2011 года. Ход исполнения данного поручения рассматривался на заседании Совета от 14 июня 2012 года и 16 октября 2012 года.

Представители бизнес-сообщества постоянно подчеркивали, что они осознают все риски, связанные с передачей этих функций и никогда не настаивали на немедленной передаче этих функций. Напротив, мы указывали, что должен быть принят всесторонне взвешенный план, который постепенно, но неукоснительно был бы реализован.

Несмотря на явное и скрытое сопротивление Социального Фонда КР работе комиссии, в начале осени прошлого года работа комиссии была все же завершена и были решены технические вопросы передачи функций и организации работы пилотных проектов. Однако на самой последней стадии – согласования пакета разработанных документов в Правительстве – на основании обращения Социального фонда 5 марта 2013 Премьер-министром Кыргызской Республики было дано поручение Отделу социального развития АПКР упразднить Межведомственную комиссию, созданную распоряжением от 24.06.11 г. № 250-Р, а Министерству экономики КР отозвать из Аппарата Правительства названный пакет проектов законов и проект Постановления ПКР об утверждении плана мероприятий по передаче функций сбора страховых взносов. При этом бизнес-сообществу непонятно, по какой причине Премьер-министр проигнорировал решение Совета от 16 октября 2012 г., подписанное им самим же по данному вопросу.

Сама форма принятия решения говорит о том, что Правительством не соблюдается последовательность в проводимой по отношению к бизнесу политики. Кулуарная схема принятия этого решения говорит об отходе Правительства от принципов прозрачного и равноправного диа­лога, от принципов подотчетности исполнительной власти. Все это вызывает тревогу в возможностях Правительства проводить решительные реформы по улучшению бизнес-среды, провозглашенный в стратегии.

Вышеназванные решения бизнес-сообщество оценивает как отход от курса начатых реформ по повышению прозрачности государственного управления, по созданию более эффективной налоговой системы для развития делового климата в стране.

Мы подчеркиваем, что данные решения находятся в ряду ошибочных решений по вопросам налоговой политики, которые приняты Правительством, находящимся под гнетом растущих расходов. По одному из них, неверному механизму определения предварительных платежей в виде 1% от валовой выручки предприятий. Вы уже под­держали мнение бизнес-сообщества. Позвольте высказать уве­ренность, что и в этом случае Вы поддержите мнение бизнес-сооб­щества и Правительство возьмет на себя мужество пересмотреть свое ошибочное решение.

С уважением,

– Ассоциация ювелиров Кыргызстана
– Международный деловой совет
– Палата налоговых консультантов
– Ассоциация поставщиков (производителей и дистрибьюторов
– Национальный Альянс Бизнес-Ассоциаций
– Совет по туризму Союза предпринимателей Кыргызстана
– Институт консультантов по менеджменту
– Ассоциация рынков, предприятий торговли и сферы услуг
– Союз предпринимателей Кыргызстана
– Ассоциация молодых предпринимателей
– Бишкекский деловой клуб
– Ассоциация туризма Шелкового Пути
– Ассоциация нефтетрейдеров КР
– Ассоциация таможенных брокеров КР

1. Изначально с момента получения независимости республики разработка фискальной политики являлась одной из функций Министерства финансов КР. Это привело к тому, что в 2001-2002 гг. возникла настоятельная необходимость коренных изменений в фискальной политике и налоговой системе Кыргызстана.

Однако, новая редакция налогового кодекса, разработанная под эгидой Министерства финансов и напр
1000
авленная в Жогорку Кенеш для рассмотрения, встретила негативную реакцию общества и бизнес-сообщества, поскольку устанавливала систему властной основы для правоотношений между налогоплательщиком и государством.

Также данная редакция Налогового кодекса предусматривала целый ряд коррупционных и неправомочных механизмов, например, изъятие имущества налогоплательщика без решения суда, замыкание целого ряда процедур, например, предоставление отсрочки сдачи отчетности, на решение должностного лица государственного органа. Кроме того, предлагаемая налоговая система оставалась практически без изменения: сложной, коррупционной и неэффективной. После четырех лет противостояния чиновников от Министерства финансов и бизнес-сообщества, была разработана действующая редакция Налогового кодекса. Сегодня, по оценке международных экспертов, налоговое законодательство республики является наиболее прогрессивным, по сравнению со всеми странами СНГ.

2. Одновременно с проведением налоговой реформы, в обществе и управлении государством произошло понимание, что сосредоточение в одном органе функций сбора доходов и их распределения нарушает баланс государственных интересов, противоречит принципу прозрачности и разделения функций и превратило Министерство финансов в закрытую неподконтрольную систему. Поэтому было произведено разделение функций сбора и распределения доходов между разными ведомствами (Минфин — ГНС), а функции разработки фискальной политики переданы Министерству экономического регулирования, что является одним из немногих, но явных преимуществ действующей системы государственного управления в Кыргызстане.

Еще в 2007 году представители Министерства финансов с высоких трибун уверяли общественность и Парламент в том, что собираемость, например, налога на транспорт составляет в республике не менее 80%, налога на землю — 90%. Но ставки с тех пор не изменились, количество земли в республике не увеличилось, количество транспорта выросло на 50%, а собираемость земельного налога выросла в 2 раза, налога на транспорт – в три раза. И это – не предел. Одной из причин реального повышения собираемости налогов послужило отделение доходной функции от расходной. За период с момента передачи функции фискальной политики в Министерство экономики, сбор доходной части бюджета стал одной из наиболее прозрачных функций государства. Чего до сих пор нельзя сказать о расходовании бюджетных средств.

Одним из последствий сосредоточения расходной (бюджет) и доходной (фискальной) функций в едином ведомстве послужит толчком для возобновления прежних коррупционных механизмов.

3. Фискальная политика имеет две основных составляющих: фискальную и стимулирующую. Будет неправильно закрывать глаза на то обстоятельство, что формирование и суть проводимой политики в значительной степени определяются корпоративными интересами уполномоченного ведомства.

И от того, какое ведомство будет уполномочено заниматься фискальной политикой, будет зависеть и приоритет формируемой фискальной политики.

Если мы хотим любой ценой собрать доходы бюджета в течение ограниченного периода и решить текущие проблемы за счет усиления налоговой нагрузки и давления на бизнес, тогда фискальная политика может быть передана в финансовое ведомство. В этом случае часть бизнеса обратно уйдет в тень, а часть покинет республику. При этом умножатся ошибки прошлых лет, когда текущий бюджет формировался под расходы бюджета без учета тенденций развития экономики. Кроме того, изменение политики государства неизбежно повлечет за собой критические оценки бизнес-сообщества, ухудшение инвестиционного климата. Однако стратегические задачи достигнуты не будут, или будет замедление позитивных процессов.

Слишком длительное время страна, находясь под влиянием идей социального государства, превалирования сиюминутных бюджетных интересов, тратила незаработанные средства, поэтому экономическая политика государства оставалась двойственной и малоэ
1000
ффективной. Поддержка бизнесу, в основном только декларировалась, а фактически давление на бизнес усиливалось. К сожалению, такая политика продолжается и в настоящий период: ставятся все новые социальные задачи, не обеспеченные ресурсами. Каждое вновь пришедшее к управлению Правительство начинает свою деятельность с постановки задачи изыскать дополнительные резервы пополнения бюджета. Однако, поскольку при этом ни времени ни сил на системную работу нет, то решаются вопросы пополнения бюджета не за счет легализации теневой части, а волевыми заданиями фискальным органам. Доходы бюджета аккумулируются любой ценой, в основном путем давления на добросовестного налогоплательщика, иногда ценой выкручивания ему рук. Передача функций по разработке фискальной политики Министерству финансов, безусловно, усилит сложившиеся негативные тенденции.

Но для Кыргызской Республики нет другого стратегического пути, как только и исключительно через развитие экономики. Решение бюджетных и социальных задач должны быть только следствием осуществляемой экономической политики. Необходимо прекратить рассчитывать на зарубежную помощь, а все силы сосредоточить на развитии экономики, стимулировании бизнеса и инвестиций.

4. В настоящее время при разработке отдельных положений фискальной политики Министерство экономики и Министерство финансов являются оппонентами друг другу, и на основе противоположных аргументов, доводов и столкновения интересов, в части фискальной политики принимаются в основном достаточно взвешенные решения.

Поэтому изъятие функции разработки фискальной политики у ведомства, формирующего политику развития, приведет к фатальным последствиям.

Данные аргументы были учтены в выводах комиссии по оптимизации госуправления, которая несколько заседаний посвятила обсуждению и принятию решения по вопросу целесообразности передачи функций разработки фискальной политики Министерству финансов. Комиссия большинством голосов (при одном возражающем – Министерства финансов) приняла решение о нецелесообразности такой передачи. Непонятно, что послужило причиной принятия Правительством решения, противоречащего выводам его собственной комиссии.

5. Не следует забывать, что в соответствии с действующим налоговым законодательством, орган, отвечающий за фискальную политику, является арбитром при решении налоговых споров (на досудебной стадии) между налоговым органом и налогоплательщиком. Поэтому разъяснения Министерства экономики, как правило, исходят из презумпции добросовестности налогоплательщика. Если же разъяснения будет давать орган, заинтересованный не в развитии экономики и защите интересов предпринимательства, а орган, отвечающий за финансирование расходных статей бюджета, это неизбежно повлечет за собой усиление неправомочного давления на бизнес.

6. В настоящее время в Министерстве экономики после долгого организационного и кадрового периода становления, наконец, сложились определенные традиции и выработались подходы к решению вопросов фискальной политики, возник очень важный и эффективный инструмент принятия решения – поставлена работа Методологического Совета по координации фискальной политики, в котором участвуют и представители Минфина КР, ГНС при ПКР, а также ведущие независимые эксперты. Все наиболее важные и вызывающие разногласия вопросы выносятся на обсуждение Совета и решения принимаются согласованными. Принятое решение Правительства предлагает опять вместо системной работы новую перестройку, основанную на абсурдном концептуальном фундаменте, отрывающем одну часть политики от других.

Ким Т. М.,
сертифицированный налоговый консультант, к.э.н.